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政府職能和管理方式研究

政府在 發展 中的作用是不可或缺的。政府應該做什么,如何做,這類話題已經越來越受到各個方面的重視,就如世界銀行發展報告所說的那樣:“在世界各地,政府正成為人們注目的中心。全球 經濟 具有深遠意義的發展使我們再次思考關于政府的一些基本 問題 :它的作用應該是什么,它能做什么和不能做什么,以及如何做好這些事情。”[1]政府的作用應該是什么,是政府職能的問題;政府如何做好這些事情,是政府管理方式的問題。政府職能是根據 社會 需求,政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能。政府管理方式主要是政府實現其管理職能的手段和 方法 ,通過管理方式政府職能由理想變為現實。 本文將 分析 政府職能和管理方式的 研究 背景;分析國內外政府職能的主要 理論 成果;從事實、邏輯和價值的角度對現有研究進行整合,從而形成兼具動態性與靜態性、解釋性與預測性的政府職能分析框架;分析政府管理方式的事實類型、提出評價政府管理方式的評價標準,并探討政府管理方式的選擇問題。 一、研究背景 政府是不可或缺的,沒有政府,人類社會就會陷入沖突與戰爭狀態。霍布斯說過:“在沒有一個共同權力使大家都懾服的時候,人們處在所謂的戰爭狀態之中。這種戰爭是每一個人對每一個人的戰爭。”[2]但是,政府一旦產生,因其強制性和人為性而具有侵犯性。對人類社會來說,政府是免不了的,但又具有侵犯性。所以,人們往往說,政府是必要的邪惡。潘恩就說過:“社會在各種情況下都是受人歡迎的,可是政府呢,即使在其最好的情況下,也不過是一件免不了的禍害;在其最壞的情況下,就成了不可容忍的禍害。”[3] 政府是必要的,除了不切實際的無政府主義者之外,這幾乎已經成了人類社會的共識。因此,政府研究的核心問題是思考如何使政府能夠更好地為人類社會服務。為了更好地研究政府職能和管理方式,我們需要對國內外有關政府職能和管理方式研究現狀進行描述,對其存在的問題進行分析,并在此基礎上提出本文的研究框架。 一般來說,在亞當·斯密以前,學者一般都是從 哲學 的角度探討政府職能,其中主要的觀點是,人生而平等,生命、自由和追求幸福,都是天賦的不可轉讓的權利;建立政府的目的是保障人們的天賦權利,政府如不能達到其應盡之職能,就不應存在;被治者之同意,是政權之基礎,政府履行職能必須獲得人民的同意;政權不能善盡職責時,人民有權把它變更或予以推翻。也就是說,政府是通過社會契約產生的,其職能是為了保障個人的權利,促進人類的福利。 在亞當·斯密之后,人們逐漸開始從經濟學的角度探討政府職能,認為市場經濟能夠促進經濟發展,創造人間的繁榮,而政府則是守夜人,提供國防和治安服務,提供基礎設施,以及救濟窮人等。1887年,美國行政學家威爾遜發表《行政學之研究》之后,公共行政學誕生,該學科主要關注政府職能和管理方式問題,組織、職能、人事研究是其中的核心。公共行政學的目的是為了更好地界定政府職能,提高政府效率,促進人類社會的福利。隨著 現代 社會經濟的發展, 法律 的作用日益凸現,建立法治國家和依法行政提上日程,人們逐漸從法學的角度開始研究政府職能。從此,政府職能逐漸成為各個學科的共同研究興趣,也正因為如此,不同學者對政府職能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。 早期西方學者一般比較關注政府職能,而不太注重政府的管理方式,他們假定一旦政府角色或者說管理職能得到正確界定,政府職能就會 自然 實施。后來隨著社會發展,人們逐漸意識到政府職能并不能夠自動實施,良好的想法需要通過適當的方式將之轉化為現實形態,因此政府管理方式逐漸成為學者的主要關注點。正如行政學者胡德所指出的:“我們可以從三個方面來回答‘政府做了什么?’,第一個方面是盡力去描述政府內部到底發生了什么,例如決定如何做出,命令如何傳達,信息如何發送,這種研究方法主要關注政府的決策過程;第二個方面是觀察政府感興趣的主題,這樣我們可以列出一系列政府因種種原因而重視的問題;最后一個方面是從政府工具的角度去研究政府。”[4]胡德所說的從政府工具的角度來研究政府,就是我們這里所說的政府管理方式研究。最近20多年興起的新公共管 理學 派關于政府改革的許多建議中基本上都是從管理方式方面入手去改進政府績效的,例如契約外包、憑單制等,都是實現政府職能的新管理方式。 中國 學者無論是在政府職能還是在政府管理方式研究方面都滯后于西方學者。不過最近10多年來,在政府職能研究方面,隨著市場經濟(建議添加“的”)建立,中國學者也逐漸認識對政府職能研究的重要性。其研究現狀可以從中國期刊網上政府職能論文數量窺見一般(建議改為“斑”),例如1995年,有關政府職能的論文只有75篇,到了2002年達到了263篇,增加了3倍多。在政府管理方式研究方面,雖然中國學者認識到了政府職能研究的重要性,并展開了大量的理論研究,而且有些還開始了具體的實證研究,但是對政府管理方式仍然缺乏足夠的重視,對政府治理工具、管理方式等,不僅理論研究較少,實證研究更是缺乏。 目前 只有少量從國外引進和介紹式的研究,與中國理論發展需要和實踐需要結合較少。時間19951996199719981999200020012002 篇數7579709699114175263 (數據來源: 中國 期刊網) 綜合國內外的 研究 歷史 和現狀,我們已經看到,有關政府職能和管理方式的研究,已經有了相當的積累。這些研究有優勢,但也有一些缺陷: 不同學科的學者提出了各不相同的研究 方法 ,并形成了各自的學術傳統,但各學科之間缺乏充分的交流。這使得現有的政府職能研究缺乏綜合性。如公共行政學者從政府管理領域的角度研究政府的職能,例如研究 經濟 領域的經濟職能、 政治 領域的職能和 社會 領域的社會職能;經濟學者從政府與市場之間關系的角度研究政府職能,強調政府彌補市場之缺陷。這二個學術傳統都有自己的成就,但相互之間還缺乏邏輯上的整合。 有關政府職能的研究有許多停留于實證的描述和分類,如人們認為政府的管理職能為政治職能、經濟職能、社會職能等。規范 分析 不夠,比較分析也不夠。 政府職能和管理方式研究之間不對稱。政府職能研究受到重視,政府管理方式研究受到忽視。在 現代 社會,我們需要研究政府如何實現其管理職能的手段,即管理方式,形成政府管理的工具箱,這樣政府可以根據需要選擇管理方式。另外,人們對政府職能和管理方式之間關系也缺乏足夠的重視,沒有探討哪種管理方式更適合哪種管理職能。 政府職能的研究缺乏 理論 性和解釋性。一個成熟的理論應該滿足 科學 理論框架的要求,必須由一些概念與假設組成,而這些概念和假設應該能運用實證的方式進行檢驗;應該有明確的因果關系,這些因果關系能夠通過歷史與現實進行檢驗;這些理論應該能夠為人們分析政府的管理職能提供工具,能夠告訴人們應該如何進行政府的角色定位,而不僅僅是告訴人們有哪些職能;這些理論應該能夠幫助人們進行預測,幫助人們了解不同國家政府職能不同,同一國家不同時期政府職能也可能不同的原因。 本文試圖分析和綜合現有的政府職能和管理方式研究成果,并在此基礎上提出自己的新見解。 二、政府職能研究的事實描述與理論界定 政府職能研究,最常用的方法是從實證的角度描述和分析政府職能的 內容 。在此基礎上,各個學科,主要是經濟學者,從經濟學規范理論出發,研究政府職能。 (一)從內容的角度對政府職能的研究 從內容的角度研究政府職能,往往是從某個角度對政府職能進行大體的列舉,并認為這些職能對于什么目標來說是必要的。比如,世界銀行1997年 發展 報告指出:“有5項基礎性任務處于每個政府使命的核心地位,如果這5項任務完不成,就不可能取得可持續的、共享的、減少貧困的發展:(1)建立 法律 基礎;(2)保持非扭曲性的政策環境,包括宏觀經濟的穩定;(3)投資于基本的社會服務與基礎設施;(4)保護承受力差的階層;(5)保護環境。提高政府有效性上提出了一項兩部分的戰略,一是使政府的作用與其能力相符;二是通過重振公共活力從而提高政府能力。”[5] 從政府職能內容多少角度看,人們一般用小政府、大政府,或者消極政府、積極政府等詞匯來描述,本文則進一步細分為小政府、一般政府和大政府三類。小政府、一般政府和大政府的大體職能如下:   解決市場失靈 問題       促進社會公平 小政府提供純粹的公益物品:國防、法律與秩序、財產所有權、宏觀經濟管理、公共醫療衛生保護窮人: 反貧窮計劃 消除疾病 一般政府解決外部效應: 基礎 教育 環境保護規范壟斷 企業 : 公用事業法規 反壟斷政策提供社會保險:再分配性養老金 家庭津貼 失業保險 大政府協調私人活動 促進市場 發展 集中各種舉措再分配: 資產再分配 從政府職能的層次上看,美國學者布坎南對政府職能進行了分層,他認為,政府職能(集體行動)可以分為三個層次:“第一,執行現行 法律 的那些行動。這一類行動包括霍布斯所說的君主的合法行動,即包括在我稱之為‘保護性國家’、諾齊克稱之為‘最低限度國家’和19世紀 哲學 家稱之為‘守夜人國家’的那些行動。打一個熟悉的 體育 比賽上類似的譬喻,這里的任務是裁判員的任務,指定他來執行規則,督促比賽的進行。第二,包括現行法律范圍內的集體行動的那些活動。……這一套活動包括提供資金,供給和提供‘公眾所需的商品和服務’。個人和私人團體在現行法律范圍內的活動可能不足以充分供應那些商品和服務。第三,包括改變法律本身和現行成套法律規定的那些活動。……用體育比賽作比喻,這里所說的活動是指改變過去和現在實行的比賽規則的那些活動”。[6] 從政府職能的領域看, 臺灣 張金鑑教授 總結 了很多 研究 成果,認為政府職能大體可以分為維持、保衛、扶助、管制、服務、發展等六個范疇。[7] 維護職能,即維護國家法典和制度的職能。主要通過制定得到 社會 公眾較為普遍認同的國家典章法令,建立、確定和鞏固國家的 政治 意識形態、國家的基本社會制度、國家的主要價值規范、國家的法統。維護職能實質上是政府的制度職能,維持國家統一、民族團結、社會和諧而實現基本社會制度的穩定,是政府維護職能的基本目標。維護憲法和國家政治制度是政府維護職能的核心 問題 。倡導和培植國民的主導價值觀,亦屬于政府維護職能的范疇。 保衛職能,即保衛國家和民族獨立,保衛公民生命、財產和公民權利,維持社會秩序的職能。保衛職能在國家間關系問題上主要表現為通過國防、外交、對外政策,保衛國家主權,并最大限度地實現國家利益;對內則主要表現為:(1)保衛公民的憲法權利,包括財產擁有權、言論自由權、勞動權、種族和性別等平等權、被保護權等等;(2)維持社會秩序,表現為通過運用國家強制力量,譬如警察、軍隊、監獄等,使法律得到遵從。諸如知識產權保護、商標權益保護、消費者合法權益等等,都屬于政府保衛職能的范疇。 扶助職能,即扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發展,扶助弱者生存的職能。扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發展,主要是政府確定價值取向和價值標準,進而通過廣泛的產業政策、關貿政策、稅收政策、信貸政策等政策規制和政策傾斜,幫助各界順利發展的職能。扶助弱者生存主要是政府保障和救濟職能,包括由政府組織或監管的退休金、健康保險、失業救濟、老弱病殘者救濟等等。政府關于扶助職能的理解、履行扶助職能的意愿、能力和實際狀況,直接關系社會的公平和穩定。 管制職能,即管制社會行為主體與國家公共權力主體的社會行為的職能。其主旨集中在兩個方面:(1)依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權力主體的行為,使其不會、不能因自身的利益而非法或不當地侵擾國家、社會、他人、其他行為主體的權利。侵擾者由政府對其實施懲罰。諸如“近親不得結婚”、“嚴重傳染病隔離”等法律規定都屬于政府履行社會管制職能的范疇。(2)為實現國家利益、社會利益、多數人的利益、長遠利益,依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權力主體的行為。諸如外匯管制、尾氣排放標準管制等,都是政府履行 經濟 和環境保護管制職能的表現形式。 直接服務職能,即通過興辦各類公共事業,直接造福于國民的職能。政府服務是典型的公共服務。公共服務取之于國民的稅賦,用之于國民的福祉。公共設施、公共衛生、公共 交通 、公共通訊、公共咨詢、公共信息、公共 教育 等政府投資興辦及監管的事業,都屬于政府公共服務的范疇,公園、公立圖書館、公立學校、政府公共信息網頁等則是典型的政府公共服務的方式。提供更為廣泛、更為快捷、更為有效、更為公平的公共服務,是 現代 國家政府普遍面臨的世紀性挑戰。發展 職能,即運用各種可能的方式啟發、誘導創新的意愿和積極性,促動、推進發展和進步的行為的職能。創新與發展是當代 社會 的主旋律。由數千年的農業文明、數百年的 工業 文明到現今的知識(信息)文明,人類社會進步的節律已由算術級數轉變為幾何級數,發展的性質、內涵和能力較之農業文明和工業文明已經不可同日而語。在信息化社會的 時代 已經到來,知識 經濟 的時代已經到來,經濟全球化的時代已經到來的 歷史 背景下,政府發展職能的重要性正在日益凸現。這就要求政府通過積極而有效的公共政策引導,推動社會的全面進步。 科學 技術的不斷創新、綜合國力的不斷增強、國民生活質量的不斷提高,是政府發展職能的價值內涵,也是政府發展職能的價值評判標準。 中國 公共行政學編寫的教科書一般從 政治 、社會、經濟等各個領域論述政府職能,將政府職能分為政治職能、經濟職能和社會管理職能。政府的政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。政府的政治職能包括政治統治職能、保衛國家主權的職能和民主職能。政府的經濟職能主要是政府在經濟生活中承擔的經濟角色。社會職能有廣義和狹義之分,廣義的社會職能是指所有社會管理職能,狹義的社會職能是指政府除了經濟和文化職能之外的社會管理職能。政府的社會職能比較廣泛,主要有下列 內容 :維持社會秩序,保證人身安全和私人財產安全的職能;確保社會公平分配的職能;環境保護的職能;社會保障等職能。[8] 從政府職能的管理范圍出發,學者還往往將政府的管理職能分為中央政府的管理職能和地方政府的管理職能。中央政府的管理職能所針對的是全國范圍,地方政府的管理職能所針對是地方范圍,政府職能的不同范圍形成了中央與地方之間關系。 學者戴維H羅森布魯姆在其名著《公共行政:管理的、政治的和 法律 的 方法 》中將公共行政定義為“乃是運用管理、政治以及法律的 理論 和過程來實現立法、行政以及司法部門的指令,為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務功能。”[9]從該定義可以看出,他將政府的管理職能分為管制職能和服務職能這兩個方面。 從內容的角度來 研究 政府職能,可以使我們對政府職能有更為深刻理解,也對我們進一步認識政府,進行改革提供有力的武器,但是由于從內容的視角去研究政府職能,可能會導致“不識廬山真面目,只緣深在此山中”,使我們不能形成研究政府職能的規范理論。因此,下文將轉向從經濟學角度研究政府職能,強調市場價值下政府職能的合理界碑。 (二)從經濟學的角度對政府職能的研究 從經濟學的角度研究政府職能,它主要強調市場優先,政府職能主要是彌補市場不足。如美國學者安德森提出,政府應該有七項基本職能:提供經濟基礎;提供各種公共商品和服務;協調與解決團體沖突;維護競爭;保護 自然 資源;為個人提供獲得商品和服務的最低條件;保持經濟穩定。[10] 我們認為,政府在經濟領域的職能主要表現在如下幾方面:為市場經濟提供制度基礎、資源配置、調節職能、宏觀經濟穩定和收入再分配。 (1)為市場經濟提供制度基礎 市場制度既然能夠促進經濟發展,那為什么中國在古代沒有出現市場文明呢?這是一個很復雜的 問題 ,但是至少我們可以通過這一現象說明市場制度的存在是有其前提的。市場制度由于其本身是公益物品,可能會出現公有物悲劇,因此需要一些制度安排來促使市場制度發揮作用。政府為市場經濟的運作提供基本必需的制度基礎,比如界定和保護產權,支持合同的執行等。2002年的世界銀行發展報告非常詳細地說明了政府在提供市場經濟制度基礎方面的作用,補充現有的制度,根據需要創新,把現有的制度相互連接起來,促進制度競爭,是最主要的職能。[11]1997年聯合國開發計劃署的《 中國 人類 發展 報告》將政府為市場 經濟 提供基礎條件的原因歸結為兩類:[12] 一是自愿的交易不可能在制度真空中進行,因此必須由國家來維持有效的 法律 、行政、管理和征稅機構,因為需要這些機構來行使下列職能:界定產權;通過一整套法律體系;執行合同,或者提供法律框架,解決相互競爭的經濟主體之間的爭端;征稅;監管銀行和其它 金融 機構;監督公司實體;促進和維護競爭;為 企業 家提供信息,以減少不確定因素,降低交易成本,確保私營部門有信心做出投資決定;清除國家層次以下的妨礙生產要素自由流動的障礙,并防止其重新出現;加強與私營部門、勞工組織和其他重要利益集團的交流和協調;進行戰略規劃和宏觀經濟 分析 ;實施 社會 保障制度;確保有能力破壞市場擴張的集團不被排除在 政治 過程之外。這些制度可以提供高效的經濟交易所必須的穩定性、在確定性和可預見性。從某種意義上說,市場制度本身就是公益物品的體現,市場要運轉,必須要提供這些公益物品。 二是政府作為裁判者和制裁者。即使是在市場制度建立之后,政府依然不能袖手旁觀。因為都有不遵守規則的動機-破壞市場交易的法律基礎,串通起來進行不正當競爭,或歪曲作為合同主體的資產的本質等。規范市場行為,使其符合市場規則,執行起來需要付出巨大代價。相對而言,有些國家由于已經具備一定的文化和意識形態基礎,而對那些市場經濟尚未完全形成的國家來說,執行起來則要付出更高的代價,也需要政府發揮更大的作用。 本文認為,市場經濟的制度基礎主要是經濟自由、個人權利、政治條件和法律條件:[13] ①經濟自由 市場經濟迫切需要的第一個前提是經濟人的自由,即經濟自由。經濟自由要求任何力量,包括政府,首先,不應該限制消費者的身份。任何人都有權成為消費者,不能因為種族膚色、受 教育 背景、權力地位等原因,排除部分人成為消費者,如建立高級官員的特供商店,專門為城市居民發放票證等。其次,不應該限制消費者的任何偏好,除非該種偏好為公認的不良的偏好。第三,不應該限制任何生產的生產偏好,除非該種生產偏好是公認的不良偏好。第四不允許任何力量干預經濟人的自由交易和自由定價,除非這種交易本身帶有強制或者不正當性。 ②個人權利 經濟自由,能夠實現繁榮和發展。但如果只有經濟自由,不給予充分的個人權利,尤其是個人財產權保障,也不可能真正的繁榮。 市場經濟本質上是一種契約經濟,生產和交換是借助于生產者之間、生產者與消費者之間的各種契約來進行的,而要使市場能有效運行,重要條件就是必須有明確的所有權關系,科斯指出私有產權是市場經濟的前提。因此,市場經濟需要個人權利的制度保證。 ③政治條件 市場經濟的正常運轉,需要充分的經濟自由,需要有效的產權制度,但更需要起碼的政治條件,即和平的政治環境以及有限政府的條件。 在戰爭狀態下,人類生活缺乏安全感,生命和財產缺乏保障,沒有法律, 自然 也缺乏秩序。因此市場經濟需要和平的環境。 同樣無限政府或者說政府萬能也不能夠產生市場經濟,無限政府常常限制經濟自由,經濟嚴重地侵害個人生命權和財產權,尤其是常常無償地沒收私人的財產,這使得整個經濟缺乏保障,形成了治亂循環。有限政府是市場經濟的邏輯。 ④法律條件 市場經濟是一種擴展的秩序,它的擴張是基于規則的擴張。為了拓展本身的容量,市場經濟需要規則來規避規模擴展所帶來的風險,從而使經濟人能夠建立確切的交易預期,降低交易成本。 (2)政府的配置職能 政府的資源配置職能,指的是通過公共部門收支活動以及相應政策的制定、調整和實施,實現對社會現有的人力、物力、財力等社會資源結構與流向的調整與選擇。既然市場這只看不見的手能夠很好地配置資源,那為什么還需要政府來配置資源呢?一般認為以下原因導致了政府配置職能的產生。[14]①公有財產資源與政府配置職能 科斯教授指出市場 經濟 的前提是私有產權的存在。[15]個人之間交換物品和服務時,不論他們是通過市場,還是非市場進行交易,實際上都是交換產權。例如某人買一本書,事實上就是用一種產權(貨幣)來換取另一種產權(書)。 產權的定義、實施、交換及其運行都需要成本。財產權越復雜,越含糊,實施的成本越高。有一些物品和服務的產權是不能分配給一個人的,比如共同財產的所有權。供水系統就是一種共同財產所有權的例子。在共同財產的例子中,一個群體的人們對于該財產的一切利益有著不受限制的權利。由于該財產利益對于所有成員都是平等的,任何個人都不能把他對于該財產的權利出賣給其他成員。 在共同財產權的例子中,由于每個人都有使用財產的權利,但卻是免費的,即使用價格為零,理性的個人會盡量多使用共同財產,除非供給充分,否則就會導致該財產的狀況迅速惡化。文革期間,有個笑話叫做“外國有個‘加拿大’, 中國 有個‘大家拿’”,寓意就在于此。對此,市場不可能很好地配置資源,當通過市場交換無法形成一套自愿協定時,政府機構可以提供一種解決辦法。政府可以通過強制性進行資源配置,能對未經協調的結果進行帕累托改善。 ②公益物品與政府資源配置職能 市場失靈的另一原因是存在公益物品。薩繆爾森認為像“社區的和平與安全、國防、 法律 、空氣污染、防火、天氣預報等”這類物品,市場都不會提供。[16]為了說明這一點,他用排他性和競爭性兩個概念來描述公益物品與私益物品之間的區別。私益物品的排他性是顯而易見的,比如我從書店里買下了一本書,店老板就不能再把這本書賣給他人,而且未經我的同意,他人也無權享用我買下的書籍。這時我就擁有了對這本書的排他性消費權。私益物品的競爭性,就是說每增加一個單位的私益物品的供給,就需要增加生產一個單位該物品的成本。由于私益物品具有這兩個特性,使得私益物品的生產和消費是可分的,這樣就可以通過市場提供。相反,公益物品具有非排他性和非競爭性,不可能通過市場來提供。例如路燈、燈塔,大家都可以用,但是都沒有為此付費,也沒辦法排除他人使用。從個人理性來說,個人是不會提供免費商品的,很顯然市場不會提供這種產品。 如果要提供一種公益物品那就必須由集體來提供,或通過私人的自愿協定,或通過公共預算由公共部門來提供。考慮到非排他性,追求利潤最大化的生產者不具有供應公共產品的動機,因為他一旦生產了這種產品,他就無法排除他人的消費。小群體也許能夠達成協議共同承擔該公共產品所需的成本,但隨著規模擴大,卻必然導致相互之間達成一致的成本擴大,從而可能不會一致同意來共同承擔成本。這樣就只有政府利用稅收來提供這一類的公益物品,以彌補市場不足。 ③外部效應 問題 與政府資源配置 市場經濟可以非常有效地配置純粹的私益物品和服務,但在處理混合物品時也會失效。混合物品含有私益物品的成分,但也會產生外溢或溢出效應,也就是外部效應。外部效應包括正外部效應和負外部效應。生產或者消費某種物品,使第三方效用提高,并且第三方不用付費,就產生了正外部效應。生產或者消費某種物品,降低第三方效用,并且不給補償,就產生了負外部效應。 只要存在外部效應,資源配置就不是有效的。為此政府需要采取措施,鼓勵有正外部效應的物品多多生產,而為了解決負外部效應,則應該采取措施,控制有負外部效應的物品過度生產。 3.收入再分配 競爭性市場能夠使資源得到有效配置,與此同時也使得收入按照各自的貢獻以及產權的初始配置加以分配。這一分配,很可能缺乏 社會 公正,導致窮者愈窮,富者愈富,社會收入差距越來越大,導致 政治 不穩定問題,很多人陷入悲慘生活的不人道局面。要幫助窮人,富人的慷慨和慈善機構的仁慈,可以履行一部分職能,但社會的救助往往是無法滿足窮人的需要,于是政府通過強制力來實施收入再分配,幫助窮人能夠過上體面的生活,就成了替代的選擇。另外,有些優值物品(meritgoods)如 教育 對個人有好處,對社會也有好處,這時個人的供給往往不足,這時政府也可以介入,直接提供這類物品。[17]一般來說,慈善機構無法完全履行再分配的功能,政府就成了一種強有力的替代選擇。政府進行收入再分配,其手段主要是財政手段。最直接的手段是:(1)稅收轉移方案,一方面,對高收入家庭課征累進所得稅,另一方面對低收入家庭給予補助金;(2)用累進所得稅的收入,修建公共住宅等,為低收入家庭提供公共服務;(3)對大多由高收入消費者購買的貨物進行課稅,對主要為低收入消費者使用的其他物品給予補貼。[18] 4.宏觀 經濟 穩定 微觀市場失靈是政府職能的規范 理論 基礎。除此之外,宏觀經濟的總量考慮,也是經濟學家論證政府職能的規范理論。 宏觀經濟學認為,如果經濟活動協調得不夠好,就難以產生一般均衡狀態。這種不均衡有很多表現,最重要的表現是,總需求不足、通貨緊縮,總需求大于總供給、投資不足、通貨膨脹,投資不足、經濟增長停滯、就業不充分,國際貿易收支不平衡等。宏觀經濟失衡的原因很復雜,各個經濟學家仁者見仁、智者見智,各有各的說法。但這些失衡,的確對政府的宏觀經濟政策提出了挑戰。為了恢復宏觀經濟均衡,政府可以借助貨幣政策和財政政策等政策工具,比如通過增加或者減少貨幣供應、調節關稅或匯率、改變公共支出、稅收和利率等,使宏觀經濟達到大致的均衡。   5.政府調節職能 政府可以試圖調節生產者和消費者的決定,以減少壟斷性和外部效應。比如,設置公平交易局、壟斷與兼并委員會、防止污染的行政管制機構等。 在一定意義上,面臨不公平交易、壟斷和污染等 問題 時,消費者或公民也可以自己采取行動,保護自己。但是,由于消費者人數很多,組織的交易成本很高,信息不對稱,與制造麻煩的生產者相比其平均收益差距非常顯著,維權激勵不及麻煩制造者。所以,政府代表公民和消費者的利益,采取措施,保障產品安全,防止壟斷,制止污染,是非常重要的。另外,政府也可以通過改善 法律 框架,降低消費者的訴訟成本,增加消費者的訴訟收益,以及支持消費者組織起來維權,從而實現政府調節的目標。 (三)政府職能 研究 的綜合視角 實證描述政府職能,可以讓我們了解政府職能是什么;從經濟學的基本理論和價值出發,界定政府職能,可以讓我們了解政府應該干什么。這些研究各有優勢,都有助于我們更好地理解政府職能。但也有各自的不足。描述性的研究,告訴我們一些政府職能的事實,但沒有對為什么是如此進行 分析 ,沒有探討在其背后的邏輯,例如對政府職能 內容 進行分類,雖然我們能夠從中得知政府的主要職能,這樣可以通過這些概念去理解政府職能,但是它卻仍然不能夠解釋為什么如此;有些研究具有一定解釋性,但不具有全面性,例如從經濟學的角度來探討政府職能的合理界碑,可以解釋政府職能是否適合市場經濟,但不能解釋市場經濟國家之間政府職能的差異,也不能解釋非市場經濟國家的政府職能。合理的政府職能管理研究,需要有新的分析框架,這一框架,具有解釋能力與預測能力,還具有分析能力和邏輯能力,與此同時還能夠包容各種各樣的政府職能管理現實。 森提出了的信息基礎 方法 ,很有助益。[19]這一方法,有助于我們評價現有的政府職能理論。比如對從內容的角度來研究政府職能來說,其信息基礎主要是政府行為,然后通過這些行為進行適當的分析,列舉一些政府的主要職能,如通過觀察政府投資政策,分析出政府的經濟職能。如果從經濟學的角度去研究政府職能,那么它的信息基礎是有關市場的理論,在從市場的概念出發來探討政府如何彌補與完善市場缺陷,市場是核心,政府是補充。 研究途徑事實邏輯價值 內容角度政府行為對政府行為進行分類與描述引申政府職能無 經濟學角度政府與市場完善市場引申政府職能市場優先 這些研究從不同的角度為我們研究政府職能提供了適當的分析工具與視角,但由于其所憑借的研究方法具有信息基礎缺陷,因此并沒有能夠真正地理解政府職能。我們要突破現有的研究局限,我們就需要對現有的研究方法進行超越,能夠在方法論具有充足的信息基礎。正是基于這一考慮,本文提出了事實、邏輯和價值的 研究 方法 ,這一方法的信息基礎包括了事物的最基本層面即事實,這主要是指對事物進行描述;同時包括了對這些事物或者現象背后隱藏的邏輯進行探討;最后從價值上進行判斷,是什么樣的價值來 影響 我們對事物邏輯的認識,從而造成現在事實。這一研究方法具有廣泛的信息基礎,主要是因為我們不僅能夠涵蓋上面提出的各種研究視角,并且還增加了新的 分析 維度,即影響因素的概念。 從事實、邏輯與價值的三個角度出發,再加上政府職能的影響因素,我們研究政府職能的方法因此具有了動態性、預測性和解釋性的特點。 動態性表現在,政府職能的這三個角度或者說三個層次是不斷變化的,沒有不變的政府職能,影響因素可能導致人們對政府事實的看法,而對政府事實看法的變化必然會使人們尋找用不同的邏輯來解釋這一事實變化,邏輯與事實的一致會使人們對政府形成一定的價值判斷,例如大政府強調政府的積極作用,小政府強調政府的消極作用,同時政府職能的這三個層次本身也是相互影響的,人們對政府職能之價值的看法會影響人們對政府職能事實的看法,反之亦然。 預測性表現在,可以通過對政府職能影響因素的分析和政府職能研究的三個層次分析,來預測一個國家的政府職能變化的趨勢。例如一個國家有反政府傳統,那么這個國家政府職能一般會比較少,反之,如果一個國家有親政府情結,那么這個國家政府職能一般較多。 解釋性表現在,可以通過這個分析框架來解釋為什么不同的國家政府職能會不同,不同國家在不同時期政府職能為何不同,這主要是通過對政府職能影響因素、事實、邏輯與價值的分析來探討。如果用函數表示:政府職能=f(事實,邏輯,價值,影響因素)。 由此,我們可以看出政府職能是一個動態系統,人們關于政府職能的價值判斷一般會形成人們對政府職能的邏輯認識,例如自由主義者一般會親市場,主張管得少的政府就是好的政府,這樣他們關于政府職能的 內容 必然是越少越好,這些觀點也會反映在憲法和 法律 上;如果人們認為政府是至高的善,那么反映在政府職能上必然主張更多政府,政府的職能一般會較多,而這些邏輯一般也會反映在政府的財政和組織機構上。同樣,政府職能的事實也會影響政府職能的邏輯,從而影響人們關于政府職能的價值評價。例如政府支出膨脹,政府機構運作效率低下,從而人們會認為政府天然是低效率,因此應該發揮市場作用,這些邏輯反映在價值上必然是親市場,反政府。而影響因素對政府職能影響的主要是通過對其事實、邏輯與價值這三個層面的影響來達到目的,各國 歷史 傳統, 社會 背景和文化不一樣,影響因素也不一樣,一般而言傳統文化,社會環境,中介組織,生產力 發展 水平等因素都會影響政府職能的各個層次。政府職能一般要受到傳統文化,社會環境,生產力發展狀況等因素影響。這些因素影響了政府職能的事實、邏輯和價值,而政府職能的事實、邏輯和價值反過來也會影響這些影響因素。政府職能的事實、邏輯、與影響因素共同作用決定了具體的政府職能,也影響了政府職能的變遷,決定了各國政府職能之間的差異。 通過以上分析,可以得出人們對政府職能事實的選擇不一樣,必然會影響人們關于政府職能的邏輯理解,從而最終也會影響人們關于政府職能的價值解讀。因此,我們在研究政府職能時,一方面要盡可能全面地認識政府職能的事實,使事實的選擇能夠真正地反映政府職能,也只有這樣我們從事實上升到邏輯時有足夠的經驗基礎;一方面我們在進行邏輯推理時,要以事實為依據,并要經過事實檢驗,形成一定的假設與因果關系,只有這樣邏輯才能夠真正地反映與解釋現實;一方面我們要開發政府自身價值, 經濟 學角度研究政府職能其價值基礎是市場價值,政府職能研究要有其自身的價值,只有這樣我們才能夠形成關于政府職能真正的認識,這樣我們才能夠正確地理解政府職能的邏輯與事實。政府職能的事實、邏輯與價值這三個方面緊密相聯,只有充分認為這三個層次才能夠正確理解政府職能,也正是這三個層次與影響因素共同決定了特定情勢下政府職能。例如SARS事件這一特定的影響因素使人們認識到政府職能不僅僅是經濟建設促進經濟發展,而且還應該是經濟發展與社會發展相協調,這樣SARS影響了人們關于政府職能價值的認識,而這一價值認識反過來促使政府公共衛生服務職能的加強。三、政府管理方式的事實描述、規范評價與政策選擇 (一)政府管理方式的事實描述 政府管理方式,又稱政府治理工具,它主要是指政府實現其管理職能的手段。那么,什么是政府治理工具呢?對此,不同學者表述不盡相同,但精神實質是類似的。如胡德(Hood)用木匠業和園藝業的工具來比喻政府的治理工具,認為政府所做的是盡力用各種治理工具來塑造我們的生活,迎合各種目的[20]。歐文•休斯指出,政府的工具是政府的作用方式,以及政府行動時的機制[21]。萊斯特•M•薩拉姆認為:“政府治理工具,又稱公共行動的工具(AtoolofPublicAction),它是一種明確的 方法 ,通過這種方法集體行動得以組織,公共 問題 得以解決。”[22]認為政府治理工具具有如下特性:首先,每一種工具應該具有一些共同屬性,這些共同屬性使得這些工具得以識別。這并不是說所有的工具都具有共同的特征,除了一些共同特征之外,每一種具體工具都有其設計上的特性,使之與其他工具區分。其次,每一種工具規定行動的結構,它是不是隨意的或者臨時的,而是一種制度化的行動模式。該工具規定誰有權操作公共項目,其角色是什么,與他人關系如何,也就是說是一組公共行動的權利與義務。第三,這種結構化的行動是一種集體行動,它的目的是解決公共問題,這表明這種結構化行動不僅僅是政府行動。 綜上,所謂政府的治理工具是政府實現其政府職能的手段,通過政府治理工具,政府職能得以實現,公共問題得以解決。政府治理工具雖然相當明確規定每一種公共行動的工具是什么,但是在現實中政府治理工具卻相當復雜。每一種特定工具都包含一組不同的構成要素。如E.S.薩瓦斯將每一種公共服務的構成要素分為“公共服務的安排,安排公共服務,生產公共服務,向生產者付費。”[23] 政府治理工具包含如下 內容 :一種類型的物品或服務,例如為公眾提供信息服務,為公眾提供現金或貸款;一種提供物品或服務的工具,例如通過憑單制、稅收系統、司法系統;一種提供物品或服務部門,例如政府部門,非政府組織,地方政府,或者贏利部門;一套規則,這些規則既包括正式的或者非正式的,它主要是界定各提供者之間關系。[24] 不同學者從不同的角度對政府治理工具進行分類,這使得對政府治理工具進行分類的任務比較復雜。胡德從控制論的視角出發,首先將政府的治理工具分為獲取信息的工具和 影響 社會 的工具兩大類,然后又從政府所擁有的四種社會資源即“中心地位、財富、權威和組織”,從而將政府的治理工具分為八種。[25]E.S.薩瓦斯將公共服務的提供制度分為政府服務、政府間協議、契約、特許經營、補助、憑單制、市場、自我服務、用戶付費、志愿服務等。[26]詹姆斯•W•費斯勒和唐納德•F•凱特爾主要探討了政府的“直接行政,補助金、合同、管制、稅式支出和貸款項目”等治理工具。[27]麥克多內爾(McDonnell)和艾摩爾(Emmell)通過從政府干預戰略進行分類,將政府的治理工具分為“命令、誘導、能力建設和系統變革”[28]。 薩拉姆將政府的治理工具分為“直接行政、社會管制、 經濟 管制、合同、撥款、直接貸款、貸款保證、保險、稅式支出、付費、用戶付費、債務法、政府公司、憑單制”,結合上面談到的政府治理工具的構成要素,下圖具體闡述了各種工具之間的差異: 表1 政府治理工具物品/行動工具供給系統 直接行政物品或服務直接提供政府當局 社會管制禁止規則政府當局或管制者 經濟管制公平價格進入和比率控制管制委員會 合同物品或服務契約和現金給付商業和非贏利組織[28]LorraineM.McDonnellandRichardF.Elmore:“Gettingthejobdone:alternativePolicyInstruments”EducationEvaluationandPolicyAnalysis9,no.2(summer1978):133-152; [29][美]約瑟夫•斯蒂格里茲著《政府 經濟 學》,春秋出版社,1988年,p.60。 [30]DouglassC.North:“Privatization,IncentivesandEconomicPerformance”,inAnderson/Hill,eds, The PrivatisationProcess,Rowman&LittlefieldPublishers,Inc.,p.26. [31][美]約翰•羅爾斯著《正義論》,何懷宏 何包鋼 廖申白譯, 中國 社會 科學 出版社,1988年,p.14。 [32][美]阿瑟•奧肯著《平等與效率》,王奔洲等譯,華夏出版社,1999年第2版,p.90。 [33][美]埃莉諾•奧斯特羅姆、拉里•施羅德和蘇珊•溫著:《制度激勵與可持續 發展 》,上海三聯書店,2000,p.127-144. [34]ChristopherC.Hood:TheToolsofGovernment,TheMacmillanPressLtd,1983,p.133. [35][美]文森特•奧斯特羅姆著《復合共和制的 政治 理論 》,毛壽龍譯,上海三聯書店,1998年,p.69 [36][美]埃莉諾•奧斯特羅姆、拉里•施羅德和蘇珊•溫著《制度激勵與可持續發展》,[C]上海三聯書店,2000,p.133 [37]Jerrey,L.PressmanandAaronB.Wildavsky:Implementation,Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1973,p.143 [38]TheBrookngsInstitution:NewPublicManagementandPerformance,WashingtonD.C2001,見 www.brook.edu [39]JosephE.Stiglitzetal.EditedbyArnoldHeertje:TheEconomicRoleoftheState,BasilBlackwellLtd,1989.P21. [40]WorldBank:WorldDevelopmentReport:InfrastructureforDevelopment,OxfordUniversityPress,Inc,1994,p.8-9 [41]TheBrookingsInstitution:NewPublicManagementandPerformance,WashingtonD.C2001,見 www.brook.edu

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