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正視北京人口現狀問題促進人口有序管理

把握北京人口深層變動促進和諧有序管理
  自2010年6月全國社會治安綜合管理工作會議明確提出推進社會管理創新九大任務之后,全國范圍的社會管理創新工作已經由戰略規劃進入實施聯合階段。社會管理說到底是對人的管理和服務。把握人口的變化特點與經濟社會相互之間的關系,對制訂城市發展戰略意義重大。最近公布的第六次全國人口普查數據,為北京市解開了人口結構的變化與發展特征。本刊編輯部特約三位專家分析了改革開放以來我國流動人口變化的趨勢,以及世界著名城市自十九世紀下半葉以來人口增長的分布特點,經濟結構轉變與用地三者的相互聯系等,從而正視北京人口形式走向,主動迎接管理挑戰。
  人口有序管理是北京“十二五”規劃中具有時代特征、首都特點的創新之一,由人口管理到人口有序管理,兩字之差表明北京人口管理將由傳統單一的“人的管理”轉向“人與經濟、社會、資源、環境”的協調發展。
  探討北京人口現狀,尋求城市管理新突破,將是下一步北京打造有中國特色的世界城市的必然之路,是政府與社會的共同責任,也是“科技北京、綠色北京、人文北京”內涵的全面體現。
  
  人口有序管理是北京“十二五”規劃中具有時代特征、首都特點的創新之一,由人口管理到人口有序管理,兩字之差表明北京人口管理將由傳統單一的“人的管理”轉向“人與經濟、社會、資源、環境”的協調發展。當前北京人口管理確實面臨許多難題,如何在準確把握北京人口現狀的基礎上,因勢利導,在管理上尋求新的突破,將有序管理落在實處,是政府與社會的共同責任。
  
  一、北京人口的基本特征
  
  最近北京市第六次人口普查辦公室通過網站、新聞發布會等形式公布了2010年第六次全國人口普查的主要數據,與2000年第五次人口普查數據比較,雖然從總體看,北京的人口結構沒有發生質的改變,但是程度上的變化卻非常明顯。
  1.人口增速過快,規模大大超出規劃目標
  這次人口普查北京市共登記常住人口1961.2萬人,與2000年人口普查相比,常住人口增加604.3萬人,增幅41.9%,平均每年增加60.4萬人,年均增長率為3.8%,大大快于20世紀90年代年均增量26.6萬人、年平均增長2.2%的速度,提前10年突破了《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標。
  2.常住人口的文化素質明顯提高,每10人中有3名大學生
  一是常住人口的平均受教育年限由2000年的10年提高到11.5年;二是每10萬常住人口中具有大學程度的已經達到31499人,比2000年的16839人增幅87.1%,比上海同類指標高出9500多人,繼續保持全國領先地位。
  3.人口老齡化進程減緩,“人口紅利期”延續
  2010年,北京市常住人口中65歲及以上老年人口為170.9萬人,占8.7%,與2000年人口普查相比微增0.3個百分點。常住人口中15-64歲勞動年齡人口為1621.6萬人,占總人口的82.7%,高出2000年同類指標4.7個百分點,換言之,在北京近10年增加的604.3萬人中,89.6%的人口是勞動年齡人口,“紡錘形”人口年齡結構“中間大”的特點更加突出。它表明北京市勞動力資源豐富,仍然處于“人口紅利”的黃金時期。
  4.常住外來人口增速加快,呈現一些新特點
  2010年常住外來人口達到704.5萬人,比2000年人口普查時增加447.7萬人,增幅1.7倍,在常住人口中的比重由2000年的18.9%提高到35.9%,即每3個常住人口中已有1個是外省市來京人員。由于10年增加的常住人口中外來人口占74.1%,因此,常住外來人口的激增是北京10年人口快速增長的主要原因。
  從已公布的數據來看,與2000年第五次人口普查時相比,外來人口有幾個明顯變化:
  一是性別結構趨于合理。2010年常住外來人口性別比(以女性為100,男性對女性的比例)為118.9,與2000年第五次全國人口普查的150.8相比明顯下降。主要原因是北京產業結構的調整,帶動了第三產業快速發展對女性勞動力需求的增長。
  二是平均年齡逐漸增大。年齡中位數是反映人口年齡的分布狀況和集中趨勢的指標,意指將全體人口按年齡大小的自然順序排列時居于中間位置的人的年齡數值。2010年常住外來人口的年齡中位數為29.6歲,分別比2005年1%人口抽樣和2000年“五普”時提高0.9歲和2.2歲。
  三是環城帶人口增速加快。雖然位于中心城區邊緣的朝陽區和海淀區仍然是外來人口的高度聚居之地,其人口總和占到全市常住外來人口的39.3%,但是與其交界的昌平區已經躍居常住外來人口的第三大區,人數達到84.7萬人,而且從增速看,位于環城帶的通州區、昌平區和大興區三個區的常住外來人口增長最快。與2000年人口普查相比,年均增速分別達到18.6%、18.3%和18.2%,遠高于本地區常住人口的年均增速。
  四是務工經商比例大幅提高。2010年在北京的704.5萬常住外來人口中,務工經商的人口比例已由2000年的68.3%上升到73.9%,增幅5.6%,凈增人口約345萬人,是2000年的近2倍。
  五是移民特征日趨突出。一方面是外來人口在京居住時間普遍趨長,其中1/4的外來人口在京居住時間在6年以上;另一方面隨遷家屬或是投親靠友比重明顯增加,已占常住外來人口的1/8。
  5.戶籍人口人戶分離嚴重,分離時間長達5.5年
  人戶分離是近十年來北京戶籍人口變化的突出特點,分離的原因主要是拆遷搬家、隨遷家屬和務工經商。十年間,北京市人戶分離人口[1]不僅大量增加,而且分離時間普遍較長。2010年在北京1256.7萬常住戶籍人口中,人戶分離人口多達345.4萬,比2000年凈增127.9萬人,在常住戶籍人口中的比重也由19.8%升至27.5%。平均人戶分離時間長達5.5年,其中37.1%的人口人戶分離時間在六年以上。
  6.人口外擴趨勢顯現,但區域分布不平衡的格局沒有根本改變
  近年來北京人口的區域分布已經呈現由首都功能核心區向城市功能拓展區和城市發展新區擴散、生態涵養發展區限制增量的“三降一升”態勢。一方面是首都功能核心區和生態涵養發展區人口數量變化不大,比重下降,分別由2000年的15.6%和10.1%下降至11%和9.5%;另一方面,城市功能拓展區和城市發展新區平分人口增量,且后者比重明顯提高。與2000年相比,2010年兩個功能區新增人口占10年全市人口增量的92.1%,分別達到271.6萬人和262萬人,城市功能拓展區人口在全市的比重由49.5%降至48.7%,而城市發展新區人口比重由24.8%升至30.8%,升幅6%。盡管如此,北京人口區域分布不平衡的情況依然不容樂觀。一是區域間人口密度差異明顯。2010年首都功能核心區人口密度為23407人/平方公里,是城市功能拓展區人口密度的3.1倍,發展新區的24.4倍;二是區域內部人口分布不平衡,主要表現在城鄉結合部地區“城中村”人口密度遠高于周邊的城市社區。
  
  二、正確研判人口形勢,主動迎接管理挑戰
  
  雖然已經公布的“六普”數據提供給我們的人口情況還僅僅是一個粗線條的,但是從人口管理的角度分析,已經有許多信息值得研究。
  
  (一)人口形勢總體向好,客觀評判現實問題
  1.判斷北京人口形勢總體向好的三個標志首先是流動人口結構的優化。作為一個有著近2000萬人口的特大型移民城市,北京人口結構的改善雖然從總體上看是性別比趨于合理,老齡化進程減緩、文化素質明顯提升,但是如果我們把占常住人口1/3的外來人口因素考慮進去,不難分析出在常住戶籍人口結構基本穩定的情況下,北京人口結構改善的背后是外來人口總體結構的優化,包括文化素質的提升和就業結構的改善,即外來人口的大幅增長是有人口結構優化做支撐的。
  其次是人口區域分布的改善。2010年人口區域分布雖然還不甚理想,但是“三降一升”的分布態勢表明,通過產業結構調整,北京“十一五”規劃確定的四個城市功能區人口正在向有利于區域協調發展的方向邁進。
  第三是繼續保持勞動年齡的優勢。在全國許多城市出現勞動力短缺的情況下,數百萬具有競爭實力的勞動者,不僅幫助北京化解著金融危機引發的經濟衰退的風險,而且源源不斷地貢獻著經濟財富,使北京這個十多年前就已進入老齡社會的城市持續地分享著“人口紅利”。
  上述三個指標都是決定北京未來經濟社會發展走勢的重要的積極因素。
  2.認清人口規模調控的客觀性、艱巨性、可能性與協調性
  當然,社會關注度最高的還是北京城市人口的總規模,因為這實在是一個令人十分糾結的事。一方面是人口的頻繁流動給北京帶來了巨大的活力;另一方面是人口與資源環境的失調,可能誘發“城市病”等社會風險。那么,究竟應該如何看待北京1961.2萬人的城市規模呢?首先應該承認現實的客觀性。工業化時期的人口向城市特別是大城市流動是人類社會發展的客觀規律,即使在今天的發達國家,人口向大都市圈聚集的腳步也沒有停止。因此,在我國處于工業化發展的中期階段,數百萬人懷揣夢想奔向具有首都優勢和區域經濟高地疊加的北京工作、生活是一件很正常的事。其次是認清人口規模調控的艱巨性。人口規模調控是一個世界性難題,常常與經濟社會發展的階段性相對應,因此,不要期冀通過政策調整就可以一蹴而就。第三是認同調控人口規模存在的可能性。一方面北京產業升級換代,使人口規模調控還有空間;另一方面隨著國家區域協調發展戰略的實施,北京對域外人口的拉力會逐漸降低。特別重要的是我國社會主義制度的政治優勢轉化為政府在經濟結構調整和社會調控上的公權力和公信力,使政府在城市人口規模合理調控上具有相對于西方國家的獨特優勢。第四是重視人口規模調控與社會和諧發展的協調性。切忌以犧牲流動人口權益作為人口規模調控的代價,注意在調控人口規模的同時,切實保護流動人口的合法權益。
  3.傳統的戶籍管理模式亟待改進
  以戶籍屬性、屬地作為社會管理對象是我國戶籍管理制度的產物,其特征是“城鄉分治[2]”與“人口分管”[3]。本來“城鄉分治”的社會管理模式所對應的是以戶籍為單位,城鄉人口居住地界限分明,城鎮居民居住地相對固定、人戶統一,農村人口嚴格限制進城的傳統社會形態,后來為適應改革開放后大量流動人口進城的管理需要,全國范圍內各級政府組織都設立了專門的流動人口管理機構,又形成了戶籍人口與流動人口分管的社會管理模式。“城鄉分治”與“人口分管”兩種社會管理模式疊加產生的最大問題,不僅是流動人口的服務管理因資源配置不足難以到位,而且因為目前政府提供的許多公共服務和管理,包括勞動就業、低保申領、優撫照顧、醫療衛生、黨員和轉退人員的管理都是以戶籍所在地為依據的,因此,大量“人戶分離”人口的存在,也使戶籍人口的權利保障難以落在實處。客觀地說,傳統戶籍管理模式產生的諸多問題在全國普遍存在,只是北京更為突出,因為它涉及到占北京常住人口半數以上人口的公共利益,因此,基層社會管理體制的改革已勢在必行。
  
  (二)人口管理創新時機已到
  1.全國范圍的社會管理創新已經提到議事日程
  自2010年6月全國社會治安綜合治理工作會議明確提出推進社會管理創新九大任務之后,全國范圍的社會管理創新工作已經由戰略規劃進入實施階段。2011年2月胡錦濤總書記在全國省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式發表重要講話,將加強和創新社會管理提到實現黨和國家長治久安的戰略高度,指出社會管理說到底是對人的管理和服務,明確提出了當前需要重點抓好的八項工作,其中就包括進一步加強和完善基層社會管理和服務體系,健全新型社區管理和服務體制,以及進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務,建立健全實有人口動態管理機制等,這些都為北京人口管理創新指明了方向。

 


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